1.OBJETIVOS, SUB-ETAPAS Y CONTENIDOS DE LA ETAPA 1

Esta etapa del estudio está compuesta por la evaluación de la Estrategia Regional de Desarrollo 2009-2020, analizando y entregando información sobre los niveles de cumplimiento de la ERD anterior , e identificando los aspectos que deben ser potenciados en la próxima estrategia. En este sentido, la etapa permitió entregar un panorama de los logros de la región en los últimos 10 años, como insumo principal para planificar una nueva etapa de desarrollo hacia el 2030.

La etapa se compone de dos subetapas, en las cuales se desarrollaron diversos productos y actividades. A continuación se resumen ambas subetapas y sus principales objetivos.

Sub etapa 1. Análisis de los factores de la ERD 2000-2020 que impactaron en el desarrollo del territorio regional
Para esta subetapa, se desarrolló un análisis cuantitativo de brechas de desarrollo y un análisis de la inversión regional en los últimos 10 años. Luego, se realizó un levantamiento del estado de los instrumentos de planificación de la Región de Los Lagos para luego desarrollar un análisis sobre las Políticas Públicas y el rol de los actores institucionales en el desarrollo regional de los últimos 10 años.

De esta forma, se realizó un análisis del cumplimiento de la ERD 2009-2020 a través de la revisión de indicadores de los principales sistemas de indicadores disponibles en el país (tales como el SIEDU, el ICVU, y el SINIM, entre otros). Este análisis fue complementado por un análisis del gasto público desarrollado en la región en los últimos 10 años.

Para el análisis de Instrumentos de Planificación Territorial, se identificaron los componentes de la ERD 2009-2020 que tienen relación con dichos instrumentos, tales como los instrumentos normativos regionales (PROT, Zonas de Interés Turístico, Zonificaciones de Borde Costero), instrumentos normativos intercomunales, instrumentos normativos comunales (Planes Reguladores Comunales), e instrumentos de carácter indicativo, tales como los PLADECO, PLADETUR; Planes de Acción Comunales, Espacios Marino Costeros de Pueblos Originarios, entre otros.

El análisis de Políticas Públicas y roles de los actores institucionales, se realizó un análisis de las principales políticas públicas nacionales y regionales, que han tenido impacto en la región en la última década, así como algunas otras iniciativas como leyes, planes nacionales o regionales y estrategias regionales. Así, se estableció la evolución cronológica de cambios o ajustes al marco normativo-institucional promovido por la generación de políticas públicas desde la escala nacional de gobierno, así como por bajadas de dichas políticas públicas desde el nivel regional de gobierno. Estas iniciativas fueron asociadas tanto a los ejes de la ERD como a los lineamientos definidos en esta.

Finalmente se cierra la primera subetapa con un diagnóstico integral general, basado en los análisis anteriores, que muestra el estado y los factores relevantes a considerar para la construcción de la próxima estrategia. Asimismo, aquí se plantea la definición preliminar de una visión regional y 9 lineamientos estratégicos a desarrollar con posterioridad en las próximas etapas del estudio.
Sub etapa 2. “Socialización de Resultados”
Esta subetapa se desarrolló con el objetivo de sociabilizar el comienzo del estudio y los resultados de éste, desarrollando 3 actividades de participación y se construyó el canal de la plataforma web.

El Taller con el Gobierno Regional, permitió analizar junto a más de 40 funcionaros del Gobierno Regional, las 5 dimensiones de la ERD 2009-2020 (Desarrollo humano y calidad de vida, Sustentabilidad Regional, Comunidad Pluricultural, Democracia y Gobernabilidad Regional, y Competitividad Regional), con el fin de identificar los aspectos logrados/no logrados de cada lineamiento estratégico y eje/dimensión de la ERD 2009-2020 y visibilizar y representar la diversidad de actividades primarias, secundarias, terciarias, atributos y puntos críticos del territorio.

El Taller Regional, tuvo por objetivo validar los aspectos logrados y no logrados de la ERD 2009-2020; complementar la información; relevar los temas más importantes y redactar objetivos a trabajar, con la participación de funcionarios de las diversas instituciones públicas de la región de Los Lagos.

El Seminario web Los Lagos 2030, permitió la interacción bidireccional entre el Gobierno Regional, el equipo Consultor, y un total de 101 participantes, con la participación de un panel de conversación compuesto por Francisca Paris, Directora Regional Corporación Cultural Balmaceda Arte Joven; Yohana Coñuecar, Agrupación Mapuche Huilliche Mapunewenche; Arturo Clement, presidente de Salmón Chile y Eugenio Larraín, de la Corporación Educación Superior de Puerto Montt.

2. RESULTADOS DE LA ETAPA,

¿CÓMO LE HA IDO A LA REGIÓN EN LOS ÚLTIMOS 10 AÑOS?


i. BRECHAS DE DESARROLLO E INVERSIÓN PÚBLICA

Uno de los aspectos principales a destacar es la evolución tanto de los montos totales de inversión pública, como de los niveles de ejecución que se ha podido apreciar en los últimos 10 años, considerando los ejes de desarrollo que plantea la ERD 2009-2020.

En el eje de Desarrollo Humano y Calidad de Vida, se observó un esfuerzo por reforzar el sistema primario de atención en salud triplicando los recursos a los municipios en ese ámbito, esto acompañado de una fuerte inversión en salud que creció desde 87.000 $MM en 2010 a cerca de 150.000 $MM en el año 2018, impulsado fuertemente por el Plan de Desarrollo de Infraestructura para la atención en salud y convenio de programación de inversiones entre Gobierno Regional de Los Lagos y el Ministerio de Salud.

Otro aspecto particularmente destacable, es la mejora en la cobertura de áreas verdes, pasando de 4,69 m2/hab a un 7,62 m2/hab, esto aparece como un aspecto particularmente logrado en el contexto de una ERD que impulsó la recuperación de los espacios públicos.

Fuente: SIEDU

Por otra parte, lo menos logrado en este eje pareciera ser la búsqueda de un sistema educacional con igualdad, reflejado en valores de vulnerabilidad escolar en aumento y cercanos al 100% y con resultados SIMCE que no proyectan una tendencia clara, particularmente a nivel de Lenguaje. Pareciera ser que, a pesar de la fuerte inversión que la región tiene en educación, la mayor influencia sectorial en el origen de los recursos define los resultados y alcances de las políticas nacionales y no necesariamente las intenciones regionales.

En el eje de Multiculturalidad, se releva a la cultura como eje a través del aumento de los presupuestos asignados a los temas culturales, al menos a través de los municipios y de la fijación del 2% del FNDR en estas materias, no obstante, será necesario aprovechar (o ampliar) esta plataforma de recursos con un destino que esté orientado a cumplir los requerimientos regionales.

Fuente: SINIM

En el eje de Competitividad Regional, uno de los aspectos que se puede reconocer como logrados tiene que ver con el aumento en el valor de los productos elaborados en la Región, ratificado por un aumento del PIB en industria, la diversificación del sector productivo y las exportaciones. Aun cuando estas tendencias aparecen como prometedoras, es necesario establecer indicadores que permitan profundizar en el análisis de sustentabilidad del sistema económico regional.

Fuente: IDERE

Por otra parte, destaca de forma negativa el aumento de la dependencia financiera de los municipios hacia el Fondo Común Municipal, lo cual se plantea como un importante desafío para la gestión local y capacidades municipales.

Fuente: SINIM

En cuanto a Democracia y Gobernabilidad, se aprecia que existe un aumento progresivo en organizaciones funcionales dentro de la Región, pasando de alrededor de 6 por cada 1.000 habitantes a casi 12 en el año 2019, lo que refleja un resultado no solo desde el punto de vista de la inversión pública en estos temas sino también un aumento del interés por crear este tipo de organizaciones.

Por último, en el eje de Sustentabilidad Regional, los indicadores de residuos y de contaminantes a cuerpos de agua aparece como indicadores de retraso a nivel general debido a los aumentos identificados, y especialmente en cuanto al aumento de la cantidad de residuos per cápita, que pasó de 0,85 a 1,05 kg/persona entre 2015 y 2019. Por otra parte, a nivel regional se verifica una disminución progresiva de la emisión de contaminantes por combustión de leña residencial en las provincias de Chiloé y Palena, pero un aumento en Llanquihue y Osorno.

A pesar de algunos elementos que no se han logrado consolidar de manera positiva, en el período analizado es posible afirmar que la región presenta avances muy importantes en muchas materias, sociales, económicas y culturales, incluso ámbitos en que mejora por lejos la media nacional.



ii. INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN TERRITORIAL

En este ámbito se observa que en términos generales la región no ha tenido un progreso significativo en temas de regulación y actualización de sus instrumentos tanto indicativos como normativos. Por ejemplo, en materia de regulación a través de instrumentos normativos de escala intercomunal, se constata que actualmente no se encuentra ningún plan vigente. Sin embargo, el estudio de “adecuación del Plan Regulador Intercomunal Lago Llanquihue e Hinterland Puerto Montt”, se presenta como una oportunidad importante, tras un proceso que lleva alrededor de 15 años.

Por otra parte, en cuanto a Planes Reguladores Comunales, se observa que la mayoría de las comunas no poseen instrumentos actualizados o bien, no cuentan con ellos. De acuerdo con la revisión, un tercio de las 30 comunas que conforman la Región de Los Lagos, no cuentan con un Plan Regulador Comunal aprobado, y sólo 3 comunas cuentan con un instrumento aprobado en la última década. Así, por ejemplo, la comuna de Osorno que es predominantemente urbana y es la segunda comuna con más población en la región, cuenta con un Plan Regulador Comunal con fecha de aprobación el año 1992.

Fuente: elaboración propia.

Respecto a la consolidación de un modelo de ordenamiento del borde costero, se advierte que no existe una Macrozonificación del Borde Costero aprobada, sin embargo, el proceso de actualización de la propuesta existente, que se inició en el año 2019, a través de un diagnóstico del Borde Costero de la Región de Los Lagos, elaborado por el Gobierno Regional; se presenta como una buena oportunidad para consolidar definitivamente este modelo de ordenamiento territorial.

En relación con el Plan Regional de Ordenamiento Territorial, que el Gobierno Regional tiene elaborado desde el año 2013, está a la espera de que se apruebe la Política Nacional de Ordenamiento Territorial y el Reglamento para la elaboración de los PROT para que el plan entre en vigencia, el cual requerirá ser ajustado y mejorado al contexto actual y a los lineamientos que defina la próxima ERD 2030.

En síntesis, se evidencia un estancamiento en el desarrollo de los instrumentos de planificación territorial en la Región de Los Lagos, pese a que existen una serie de iniciativas que buscan contribuir a un ordenamiento del territorio. Esta aseveración se corrobora, cuando se constata que no existe ningún Plan Regulador Intercomunal aprobado, muchos de los Planes Reguladores Comunales se encuentran desactualizados y no se ha logrado contar con la aprobación de una macrozonificación de usos del Borde Costero.

Es importante destacar que no se logra fortalecer la asociación de municipios para presentar proyectos comunes tendientes a abordar problemáticas territoriales funcionales y no tanto comunales, como es el caso de los instrumentos de escala intercomunal. En ese sentido, la “adecuación de estudios Plan Regulador Intercomunal Lago Llanquihue e Hinterland Puerto Montt” y el “Plan de acción Puerto Montt-Puerto Varas” se presentan como iniciativas importantes para fortalecer la regulación intercomunal y el fortalecimiento de la Regionalización del País.

iii. POLÍTICAS PÚBLICAS Y ROL DE LOS ACTORES INSTITUCIONALES

La mayor participación e incidencia de los actores institucionales en razón de las acciones de política pública impulsadas durante la última década en la región han sido en los ejes de Desarrollo humano y calidad de vida y Competitividad regional, donde en ambos ejes se ha superado la treintena de actores institucionales incidentes. Sobre todo en el primer eje señalado, ha sido relevante la mayor incidencia de los actores públicos regionales por sobre los actores de escala nacional, especialmente en la dimensión de planificación y gestión de las políticas públicas. Lo anterior, se explica en gran medida porque el eje Desarrollo humano y calidad de vida integra casi la totalidad de objetivos relacionados con la prestación de servicios públicos en el ámbito urbano y rural en forma directa a la población cuestión que, por un lado, si bien requieren la concurrencia de diversos actores institucionales regionales para operacionalizar las políticas públicas, por otro lado, gran parte de estas son decididas políticamente desde el nivel central de gobierno.

En el caso del eje Competitividad regional, se evidencia no solo una incidencia equilibrada entre actores institucionales regionales y nacionales, sino también de centros de educación superior técnica y profesional públicos y privados, siendo el eje donde más destaca su participación en el desarrollo regional. No obstante, el alto centralismo del marco normativo institucional existente en nuestro país, especialmente se expresa en este eje estratégico por la incidencia incluso en la gestión de políticas públicas de parte de entidades de escala nacional.

Respecto a los ejes Sustentabilidad regional y Comunidad pluricultural, el número y diversidad de actores institucionales es similar, significativo, pero más reducido, llegando ambos a una veintena. Sin embargo, en el caso del primer eje existe una mayor incidencia de actores institucionales de escala regional en contraste con lo que ocurre en el segundo eje, probablemente porque se expresan un mayor número de iniciativas regionales.

En el caso del eje Democracia y Gobernabilidad, es muy reducido la incidencia de actores institucionales en cuanto a categorías, entendiendo que la forma de clasificación supone que puede ser muchos municipios o muchas organizaciones sociales, pero el mapa de actores apuesta más a entender la diversidad existentes y ámbito de incidencia en políticas públicas. En razón de lo expresado, este eje muestra una muy baja diversidad e incidencia de actores institucionales públicos, pero al mismo tiempo con una incidencia nula de actores privados y de la academia.

En síntesis, frente a un escenario donde en este año habrá autoridades regionales elegidas, así como el traspaso de algunas competencias a los gobiernos regionales, posiblemente esto promueva una mayor capacidad de los actores institucionales de la Región de Los Lagos de incidir más en el ámbito de la gobernabilidad y planificación de las políticas públicas regional preferentemente. Y, por otro lado, una mayor participación e incidencia de actores institucionales del sector privado, academia y la sociedad civil, en la actualidad, estos últimos con bajo nivel de incidencia en la mayoría de los ejes estratégicos de la actual ERD 2009-2020.


iv. DIAGNÓSTICO INTEGRAL

La ERD Los Lagos 2009-2020 presenta un balance general positivo en consideración a todos los aspectos revisados, analizados y evaluados, en términos de logros y no logros, así que en consideración a razones de carácter endógeno y exógeno identificados. No obstante, lo anterior en consideración a las fuertes restricciones que el actual marco normativo-institucional le proporciona al GORE y la institucionalidad regional, no solo desde el punto de vista de las decisiones sobre el gasto e inversión regional, sino también por la mayor incidencia del nivel central de gobierno en el ámbito de la gobernabilidad y planificación de las políticas públicas.

Particularmente, se destacan los avances en los ejes estratégicos Desarrollo Humano y Calidad de Vida, Competividad Regional y Comunidad Pluricultural, aunque en este último subsisten mayores problemas para afirmar que algunos objetivos realmente se cumplieron, dado la complejidad como se formularon y la falta de indicadores para evaluar de manera más objetiva los avances. Particularmente, en el eje estratégico Desarrollo Humano y Calidad de Vida, se destaca especialmente los avances en salud y educación, particularmente en los esfuerzos relativos a ampliar y mejorar la cobertura de servicios en el ámbito rural.

En el eje Competitividad regional, resulta posible asignarle especialmente mérito al impulso y dinámica del sector privado de la región, aunque este sector muestra poca incidencia en el mapa de actores que inciden en las políticas públicas, en contraste con la importancia que han tenido las instituciones de educación superior, tanto académicas como técnico-profesionales. No obstante, resulta importante considerar un cuestionamiento sobre los pocos avances obtenidos en materia de diversificación productiva, mayor valor agregado y la excesiva dependencia de la base económica productiva regional que aún persiste de la industria salmonera.

En un balance donde se equilibran más o menos tanto logros y no logros en la última década, en el eje estratégico Democracia y Gobernabilidad se reconoce mayor inversión pública para fortalecer la sociedad civil, así como el crecimiento del interés de crear y participar en organizaciones sociales y/o comunitarias, pero al mismo tiempo se evidencia la falta de políticas o planes con sello regional, así como también se reclama un mayor fortalecimiento de la autonomía regional y local en la toma de decisiones en materia de gasto e inversión pública frente a la institucionalidad sectorial. Especialmente significativo, será lo que ocurra a partir de este año en un escenario de mayor descentralización política y administrativa con la elección del gobernador regional, donde es posible que aquellos factores exógenos derivados del carácter centralista y unitario del estado chileno pueden permitir que objetivos planteados en la ERD 2009-2020 sean más fáciles de alcanzar bajo el nuevo escenario en el futuro próximo.

Y, por último, en relación con el eje estratégico Sustentabilidad Regional se considera que, sobre la base de los antecedentes revisados, especialmente los relativos a los instrumentos de ordenamiento territorial y planificación urbana, los avances han sido insuficientes afectando de manera importante los objetivos planteados en la ERD 2009-2020 en esta materia. Por lo tanto, se considera que en este eje el balance es más negativo que positivo, sin perjuicio que se reconoce que la voluntad por avanzar en esta materia ha estado por parte del GORE y la institucionalidad regional, persiste una excesiva incidencia de la estructura institucional del nivel central de gobierno que dificulta en forma importante la toma de decisiones en el ámbito de la gobernabilidad y planificación de políticas públicas, especialmente en materia de ordenamiento territorial y planificación urbana a escala regional e intercomunal.


v. PROPUESTA PRELIMINAR DE VISIÓN Y LINEAMIENTOS ESTRATÉGICOS 2030

La propuesta contempla poner en valor los alcances de la ERD anterior, enfatizando de manera más transversal la apuesta de la región por un desarrollo sustentable que permea casi la totalidad de lineamientos estratégicos planteados. Para ello, contempla que estos lineamientos sirvan de base para la aplicación del análisis denominado Marco de Referencia Estratégico (MRE) donde será posible evaluar cómo el marco de políticas públicas actuales y potenciales con implicancia en la región pueden ser consistentes con la sustentabilidad y medio ambiente, siendo posible que resultado de este proceso se propongan ajustes acordados con las contrapartes y equipos estratégicos definidos a partir de la próxima etapa.

Adicionalmente, se contempla lograr que los lineamientos sean lo suficientemente consistentes y diversos para poder cubrir de buena forma todos los aspectos del desarrollo regional que debe contener una ERD, pero al mismo tiempo entregan con claridad una definición que admita una menor complejidad para fijar luego objetivos más consensuados en un proceso de co-creación que permitirán los talleres y las entrevistas con representantes y/o actores de los diferentes territorios tanto del ámbito de la sociedad civil, sector privado, academia y por cierto del sector público. Todo lo anterior, contrastado con los resultados que vaya entregando el análisis de los sistemas territoriales previstos como insumo metodológico en el proceso de diagnóstico integral de la región.

Considerando lo anterior, se propone la siguiente visión regional:

Para el año 2030, la Región de Los Lagos alcanza un desarrollo sustentable en todo su amplio y diverso territorio, favoreciendo una mejor integración social, cultural, económica y ambiental en el ámbito urbano y rural. La región es un referente nacional e internacional con liderazgo en la macro zona sur-austral, por su capacidad de alcanzar avances significativos en la formación de capital humano, una mayor diversificación y valor agregado en su base económica-productiva, un ordenamiento territorial que considera el desafío de adaptación al cambio climático, protege y potencia su riqueza natural y cultural e identidades territoriales, así como una planificación urbana que aporta a la construcción de ciudades, barrios y localidades con una mayor calidad de vida para la población.


Por otra parte, se asume que la implementación de una ERD Los Lagos 2030 debe considerar una estrategia de carácter transversal en su plan de acción en todos sus lineamientos estratégicos, consistente en:

Una gobernanza regional sinérgica, donde la institucionalidad pública regional, el sector privado y la sociedad civil organizada, participan y se integran activamente en los desafíos regionales y convergen en la visión estratégica de desarrollo planteada.

Respecto a los lineamientos estratégicos, se consideran preliminarmente:

1.BIENESTAR SOCIOTERRITORIAL,
disminuir las brechas de inequidad en el acceso y calidad en la provisión bienes y servicios públicos entre/al interior de asentamientos urbanos y rurales.
2. COHESIÓN E IDENTIDAD SOCIOCULTURAL,
mayores niveles de integración y cohesión social en los territorios a escala local y regional, además de fortalecimiento de las identidades en los territorios estratégicos y locales.
3. COMPETIVIDAD REGIONAL SUSTENTABLE,
desarrollo de un sistema económico productivo más diversificado, con valor agregado y criterios de sustentabilidad, equilibrando una mayor inserción en los mercados internacionales, con un fortalecimiento del desarrollo local, ampliando las oportunidades laborales y la calidad del empleo.
4. MOVILIDAD INTEGRADA,
proveer un sistema integrado de transporte de pasajeros urbanos e interurbanos priorizando el uso de transporte público y la movilidad activa, procurando nuevas tecnologías más limpias y sustentables, así como un transporte y logística de carga intermodal más moderno y sustentable.

5. CAPITAL HUMANO CALIFICADO,
fortalecimiento del proceso de formación y retención de profesionales y técnicos al servicio del desarrollo regional y local, en alianza con la academia, las empresas y organizaciones no gubernamentales de la región en el campo de la investigación científica y la innovación tecnológica y social.
6. GOBERNANZA REGIONAL Y LOCAL,
avanzar en el fortalecimiento de las capacidades técnicas y administrativas para reforzar el proceso de descentralización y fortalecimiento regional y local en el ámbito de las políticas públicas con impacto regional, con miras a una mayor incidencia y/o autonomía en la focalización de la inversión en la región.
7. ORDENAMIENTO TERRITORIAL PROSPECTIVO PARA LA SUSTENTABILIDAD Y RESILIENCIA,
una mayor integración y actualización de la planificación urbano-rural y territorial de los instrumentos normativos e indicativos con una visión prospectiva y sustentable, elementos de protección, conservación y conectividad ambiental, así como consideraciones sobre riesgos socio-naturales y adaptación al Cambio Climático, protegiendo y potenciando el patrimonio natural y cultural regional.
8. PARTICIPACION CIUDADANA ACTIVA,
mayor empoderamiento de la ciudadanía para participar e incidir en las materias relativas al desarrollo urbano, rural y territorial, así como fortalecimiento de sus organizaciones para un dialogo público-privado más armónico y sinérgico.


vi. SOCIALIZACIÓN DE RESULTADOS

Con el objetivo de sociabilizar el comienzo del estudio y los resultados de éste se desarrollaron 3 actividades de participación y se construyó el canal de la plataforma web https://loslagos2030.cl/ junto a la página de difusión por Facebook.






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